近年来的总统们都在不断扩张行政权力，而唐纳德·特朗普总统则将这一趋势推向了联邦支出这一关键领域。通过取消和冻结数十亿美元的资金、削减机构人员以及多种规避国会授权的手段，其政府正在系统性地削弱国会宪法赋予的“钱袋子权力”。由于党派分裂和效率低下，国会未能有效制衡这种行为。这种模式若持续下去，将导致政府治理响应性下降，政策随总统更替而剧烈波动，并形成一个缺乏约束和问责的行政部门，最终危及美国的宪政平衡。
国会的“钱袋子权力”
根据美国宪法，国会拥有 “钱袋子权力” (power of the purse)，即指导联邦支出的权力。宪法规定，除非有法律专门拨款，否则不得从国库中提取任何资金。这意味着：
- 没有国会的明确拨款，政府无法支付任何福利、购买武器或发放薪水。
- 国会通常以一年为期限定拨款，这就是为什么没有新拨款时政府会“关门”。
- 这种做法源于英国议会为制衡君主而发明的手段，如今它确保了国会对行政部门的持续影响力。
随着时间推移，国会授予了联邦机构广泛的权力，而总统们也在外交和军事等领域主张了广泛的权力。因此，国会的拨款权成为了制衡总统单方面推行重大议程的关键工具。
特朗普如何绕过国会
特朗普政府发起了一场协调一致的运动，旨在从国会手中夺取支出控制权。其行动贯穿了整个支出过程的各个阶段。
- 暂停或终止资金： 暂停或终止了数十亿美元的对外援助、政府合同和研究拨款。
- 削减机构与项目： 试图关闭机构、解雇员工，并扣留不受其青睐的项目的资金。例如，将负责对外援助的美国国际开发署 (USAID) “送入碎木机”，并大幅缩减教育部。
- 施压顶尖大学： 以反犹太主义等民权问题为借口（但未遵循法定程序），暂停了对顶尖大学数十亿美元的研究资助，并成功从哥伦比亚大学榨取了 2.21 亿美元的付款。
- 利用法律漏洞： 通过在财年后期提议国会取消约 40 亿美元的对外援助，巧妙地利用 1974 年的一项法律来拖延时间，最终导致这笔钱从未被支出。
- 寻求支出灵活性： 在没有明确法律授权的情况下，为公务员提供事实上的买断方案以裁减人员，并将军事资源用于边境执法。
历史上的制衡与今日的失效
历史上，国会一直是遏制此类滥用支出权的主要力量，但如今的情况已大不相同。
过去的强硬反击
五十年前，理查德·尼克松总统也曾尝试 “扣押” (impounding) 用于住房援助和环保等社会项目的巨额资金。
- 国会的反击： 国会为了捍卫自身权力，通过了 1974 年的《扣押控制法》，限制了总统单方面延迟或取消（“撤销”）支出的权力。
- 里根时期的教训： 当罗纳德·里根总统的预算主管试图延迟支出时，共和党参议院多数党领袖霍华德·贝克愤怒地回应说“这招行不通”，最终迫使政府让步。
一位德克萨斯州众议员曾对里根的预算主管说，国会议员不愿意“撕掉他们的选票卡，成为白宫的机器人”。
今日的党派瘫痪
如今，特朗普政府正在重复尼克松的主张，并且取得了尼克松和里根无法企及的成功。
- 党派利益优先： 在当前极度党派化的时代，国会中的共和党人似乎更关心保护本党总统，而非捍卫自己所属的政府分支。与此同时，民主党人则尽可能地抵制总统，双方都将党派利益置于机构利益之上。
- 国会权威的丧失： 结果是，行政部门获得了更大的行动自由。与尼克松或里根相比，特朗普的政治支持度并不高，但今天的国会更加分裂和党派化，因此无法有效捍卫其宪法权力。
对未来的警示
如果总统可以随意扣押资金、取消拨款、在账户间转移资金，那么国会对其如何使用这些资金的监督能力将大大减弱。
这种单边主义行为很可能成为两党的共同工具。
就如特朗普取消了对外援助并要求大学放弃多元、公平和包容 (DEI) 计划一样，未来的民主党总统也可能利用同样的权力扣押地方警察资金、限制移民执法，并要求大学恢复 DEI 计划。
总统对国会的蔑视可能会自我强化。如果立法者可以通过总统单方面行动实现目标，为什么还要进行艰难的投票或与另一方妥协？最终，总统对支出的单方面控制可能会加剧国会的党派僵局，从而赋予未来总统更多蔑视国会的空间。
宪法设计者的初衷是通过国会内部以及国会与行政部门之间的谈判与妥协来制定更好、更持久的政策，而不是将一切都押在每四年一次的全国选举上。鉴于近年来总统们在两极分化且不受欢迎的政策之间摇摆不定，国父们的这一赌注显得比以往任何时候都更加明智——前提是他们设计的系统还能发挥作用。