随着中国计划首次将航天员送上月球，一场新的太空竞赛正在展开。这场竞赛的核心不仅是谁能再次登月，更是谁能为人类未来的太空活动制定规则。由于 1967 年的《外层空间条约》未能预见现代太空采矿技术，导致国际法滞后。在此背景下，美国和中国采取了截然不同的策略来塑造太空治理的未来：美国通过国内立法和《阿尔忒弥斯协定》等自愿性多边协议来推进其议程，而中国则坚持在联合国框架内进行谈判，并辅以“嫦娥工程”等实际项目。这种分歧反映了两国对国际秩序的不同看法，若无法达成共识，太空资源可能会被少数强国垄断，而非为全人类共享。
法律真空与资源争夺
当前的太空经济价值已达 6300 亿美元，并预计在 2035 年增长至 1.8 万亿美元。月球和近地小行星上发现的水、氦-3 和稀有矿产，极大地激发了公共和私营部门对太空资源开采的兴趣。
然而，现有的太空法律体系在资源的所有权和使用权问题上存在重大争议。
- 《外层空间条约》第一条 宣称太空是 “全人类的共同财富”，所有国家无论发展水平如何，都有权自由“探索”和“使用”外层空间。但条约并未明确定义“使用”的范围。
- 《外层空间条约》第二条 规定，月球和其他天体 “不得通过主权要求、使用或占领等任何方式据为己有”。
对于第二条的“非专属”条款，存在两种截然不同的解释：
- 禁止国家对整个天体提出主权要求，例如不能宣称月球是其领土。
- 禁止对天体上的任何资源主张所有权，包括从地下开采的资源。
即使实体可以合法拥有开采出的资源，如何使用这些资源也存在不确定性。资源既可以在原地用于支持月球基地和进一步的太空探索，也可以被带回地球进行商业化。
美国的策略：立法先行与联盟构建
美国主要通过国内立法和建立多边自愿性行为准则来构建太空规范。
2015 年，美国国会通过了 《商业太空发射竞争法案》（SPACE Act），这是全球首个就私营公司对太空资源的所有权问题进行立法的案例。此后，卢森堡、日本和阿联酋等国也纷纷效仿，通过国内法保障太空资源的私有财产权。
与此同时，美国利用其双边关系来推动行为准则的建立。2020 年，美国发起了 《阿尔忒弥斯协定》，这是一系列旨在在联合国体系之外建立太空行为共识的多边协议。
- 目标： 通过一套非约束性的实用原则，为太空探索和利用建立共同愿景。
- 核心内容： 强调太空的和平利用，并重申资源开采活动需符合《外层空间条约》。
- 现状： 截至 2025 年 1 月，已有 53 个国家签署了该协定。
尽管《阿尔忒弥斯协定》因其单边主义色彩而受到俄罗斯和中国等国的批评，但这种策略反映了美国希望利用其联盟网络，在有或没有全球共识的情况下，塑造一个符合其自由市场原则的太空秩序。
中国的策略：多边框架与项目实践
与美国不同，中国倾向于在正式的国际法律机构（主要是联合国）内进行谈判和规范制定。
在联合国框架下，中国是联合国外层空间事务办公室 (UNOOSA) 的最大自愿捐助国。当中俄联合提出的旨在防止外空武器化的条约草案（PPWT）在美国的反对下受阻时，中国并未像美国那样转向体系外的联盟，而是采取了另一种务实的策略：通过项目实践来塑造规范。
- 嫦娥探月工程： 自 2004 年启动以来，中国已成功将探测器送上月球背面，并带回了月壤样本。该计划是中国在月球建立永久性经济和军事存在的早期阶段。
- 国际月球科研站 (ILRS)： 中国通过双边合作协议，与超过 50 个国家航天机构和国际组织建立了合作。计划于 2028 年建成的月球科研站将利用月壤建造基地，并开采冰和氦-3 以支持永久定居。
中国没有像美国那样积极地通过法律文本来推广其规范。相反，它的行动本身就在设定标准——通过成为首批在月球上开展实际项目并领导月球定居合作的国家，中国正在为其他参与者奠定实践基础。
战略分歧与未来展望
中美两国在太空治理上的策略差异，根植于它们不同的历史背景和国内需求。
- 美国 的策略响应了其蓬勃发展的私营航天部门对法律保障的需求，反映了其利用联盟体系来塑造符合自身利益和价值观的国际秩序的历史传统。
- 中国 的策略则体现了其从国际秩序的“接受者”到“塑造者”的转变。它名义上坚持在联合国框架内进行多边决策，这既符合其作为“第三世界领袖”的形象，也因其在联合国安理会的地位而具有现实主义优势。同时，其国家主导的经济模式决定了它不会轻易通过国内立法来限制国家对太空资源和数据的所有权。
归根结底，中美两国都是在松散的国际框架内行动的现实主义者。他们的分歧不仅预示着未来国际秩序的不同愿景，也带来了巨大的风险。
如果不能就太空资源治理达成共识，外层空间很可能沦为少数强国控制的领域，而不是造福全人类的共同家园。