美联储的机构架构

关于美国联邦储备系统（美联储）的改革讨论日益激烈，其核心在于如何平衡独立性与问责制。参议员伊丽莎白·沃伦和经济学家丹·卡茨、斯蒂芬·米兰都认为，美联储的职能已过度扩张且日益政治化，但他们的解决方案截然相反。卡茨和米兰主张通过加强总统和国会的控制来增强“民主问责制”，而反对者则认为这只会加剧政治干预。相反，另一派观点主张通过限制美联储的职能范围和工具来恢复其真正的独立性，认为这才是避免其卷入政治漩涡的根本之道。这场辩论揭示了在设计现代中央银行时，如何在明确的规则和政治影响力之间取得平衡的深层挑战。

核心争论：独立性 vs. 问责制

传统上，中央银行的独立性旨在使其能够专注于长期目标（如控制通胀），而不受短期政治压力的影响，例如在选举前刺激经济。然而，这种独立性并非绝对。

    • 独立性的限度： 美联储的权力是有限的。它不能直接征税或发钱，这些核心的财政权力仍掌握在民选政府手中。其独立性必须伴随着明确的授权（控制物价、就业和金融危机）和有限的工具（如利率调控）。
    • “民主问责制”的陷阱： 改革派主张通过加强总统和国会的控制来增强“民主问责制”。然而，这种做法可能导致更多政治化。批评者认为，这无异于用更多的政治来解决政治化的问题。

我的核心异议是：卡茨和米兰抱怨“美联储已逐渐变得更加政治化”，但他们提出的解决方案——更多的“民主问责制”和将美联储官员置于总统控制之下——似乎意味着更多的政治。

真正的问责制或许应体现在为美联储设定更清晰的规则，而不是直接干预其日常决策。我们生活在一个宪政共和国，对政府权力有严格限制，而非一个凡事都靠多数票决定的纯粹民主制。

改革方案一：加强政治控制 (Katz & Miran)

卡茨和米兰提出了一系列旨在增强“民主监督和问责制”的改革，核心是让美联储对总统更加负责。

  • 缩短任期与解雇权：

      • 将理事和地区联储主席的任期缩短为单一的八年任期。
      • 赋予总统随时解雇理事和地区联储高管的权力。
      • 禁止理事在离任后四年内进入行政部门任职。

  • 地区联储“国有化”：

      • 地区联储的董事会成员应由各州州长挑选。
      • 此举旨在增强地区联储的“民主合法性”，减少其受华盛顿政治压力的影响。

  • 加强国会监督：

      • 将美联储的运营预算纳入国会五年期的拨款程序。
      • 扩大政府问责局（GAO）对美联储货币政策操作的审计权。

  • 职能分离：

      • 将银行监管职能从货币政策中剥离，交由一名直接向总统汇报的副主席负责。
      • 设立一个新的危机应对副主席职位，在金融紧急状态下直接向总统负责，并有权启动紧急贷款计划。

对改革方案的批判

这些旨在加强“问责制”的改革，实际上可能带来更多问题，最终损害美联储的专业性和稳定性。

请小心你许下的愿望，因为它可能真的会实现。如果你设想对美联储进行结构性改革，你必须想象当另一党派执政时会发生什么。你真的还想要那么多的“民主问责制”吗？

    • 政治化的风险： 赋予总统更大的控制权，意味着美联储的政策将随着政府换届而剧烈摇摆。例如，加州州长任命的旧金山联储主席，其政策立场可能远不如现任主席专业和中立。
    • 咨询功能的丧失： 美联储的现有结构使其能广泛听取来自各行各业的声音，从而获得合法性。如果将其改造为纯粹的政治任命机构，那些与执政党意见相左的少数派声音（如共和党银行家）将很难被听取。
    • 预算武器化： 国会对预算的控制权很可能成为政治筹码，议员们会以削减预算为要挟，迫使美联储采取有利于其选区的政策。
    • 内部冲突： 在美联储内部设立三个向不同上级（董事会、总统）负责的“主管”，可能会导致内部混乱和决策瘫痪。

改革方案二：限制职能范围 (Warren & 作者倾向)

参议员伊丽莎白·沃伦也呼吁改革，她与卡茨和米兰在某些问题上看法相似，但其背后的逻辑和最终目标有所不同。她的主张，以及作者的倾向，更侧重于限制美联储的权力。

  • 沃伦的核心关切：
      • 加强透明度和问责制： 主张设立独立的监察长，并改革地区联储主席的产生方式，使其更加透明。
      • 遏制对华尔街的补贴： 批评美联储下意识地救助金融市场以及通过支付准备金利息来补贴大银行。
      • 监管失职： 认为美联储未能预见硅谷银行的风险，证明其监管能力不足，国会需要介入并制定更严格的规则。
      • 扩大社会目标： 同时，沃伦也推动立法，要求美联储利用其权力消除种族间的就业和财富差距。这恰恰印证了“民主问责制”可能带来的结果——将更多政治目标强加于美联储。

问题的根源：职能的过度扩张

无论是要求更多政治控制，还是主张限制权力，争论的背后是各方都认识到一个共同的问题：自2008年以来，美联储的职能和权力已急剧扩张，远远超出了其传统范围。

    • 资产购买的政治性： 大规模购买抵押贷款支持证券（MBS）和长期国债，实际上是在进行财政分配，支持房地产市场，并影响政府的债务成本。这些都是政治决策。
    • 监管的政治化： 银行监管（如巴塞尔协议）涉及对不同资产风险的判断，这不可避免地带有政治色彩，例如如何权衡绿色能源贷款和传统行业贷款的风险。
    • 干预财政政策： 美联储官员曾公开呼吁政府采取更多财政刺激，这使其卷入了政治辩论，损害了其中立形象。
  • “使命蔓延”：
      • 重新定义通胀目标： 美联储自行将“物价稳定”的目标解释为复杂的“平均通胀目标制”（FAIT），这被认为是超越国会授权的行为。
      • 涉足非核心领域： 美联储越来越多地参与气候变化、种族平等等高度政治化议题，分散了其对核心金融稳定问题的关注。

美联储的使命蔓延不仅仅是一系列可以迅速扭转的孤立行为。相反，它是一种有害的制度文化的症状，导致了“中央银行是镇上唯一玩家”的态度。

最终，解决方案或许不在于让美联储对日常政治更加“负责”，而在于由国会重新明确其界限。应通过立法严格限制美联储可以购买的资产、可以干预的市场以及可以追求的目标，让其回归到维护物价稳定和应对金融危机的核心使命上。